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PPP模式需要全過程工程咨詢

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人氣:-發(fā)表時間:2018-06-25 15:07【

近日,財政部發(fā)出通知將全面監(jiān)測PPP項目庫的財政支出數(shù)據(jù),要確保錄入數(shù)據(jù)與相關(guān)文件相符、數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)確完整,這與前期54號文對示范項目提出建立中期評估和問責(zé)機制遙相呼應(yīng)。這表明,隨著PPP項目的大批量落地,對PPP項目進(jìn)行周期審查和過程監(jiān)管,必將成為一種趨勢。

結(jié)合當(dāng)前PPP項目的執(zhí)行程度以及清庫整改情況,本文認(rèn)為,為保證PPP項目的長遠(yuǎn)運作和健康發(fā)展,在PPP項目中引進(jìn)全過程咨詢服務(wù),很有必要。

全過程工程咨詢

一、全過程工程咨詢是當(dāng)前基建市場發(fā)展的必然趨勢

2017年2月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了國辦發(fā)[2017]19號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》,首次提出了“全過程工程咨詢”這一理念,文中明確寫到“鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計、工程監(jiān)理招標(biāo)代理、工程造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢,培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。制定全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本。政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢,鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務(wù)。在民用建筑項目中,充分發(fā)揮建筑師的主導(dǎo)作用,鼓勵提供全過程工程咨詢服務(wù)”。

隨后5月,住建部又發(fā)布了建市[2017]101號文《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》,選擇8省市和40家企業(yè)開展為期兩年的全過程工程咨詢試點工作。隨即,浙江、四川、廣東和廣西等省區(qū)也相繼出臺了全過程工程咨詢試點工作方案,為地方上全過程工程咨詢的推廣發(fā)展打通了渠道。

在《工程勘察設(shè)計行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中,又重點提出應(yīng)培育全過程工程咨詢服務(wù),并“鼓勵建筑師依據(jù)合同約定提供項目策劃、技術(shù)顧問咨詢、施工指導(dǎo)監(jiān)督和后期跟蹤等服務(wù),推進(jìn)工程建設(shè)全過程建筑師負(fù)責(zé)制”,“鼓勵有條件的企業(yè)以設(shè)計和研發(fā)為基礎(chǔ),以自身專利及專有技術(shù)為優(yōu)勢,拓展裝備制造、設(shè)備成套、項目運營維護(hù)等相關(guān)業(yè)務(wù),逐步形成工程項目全生命周期的一體化服務(wù)體系”。

一年多來,全過程工程咨詢的發(fā)展方興未艾,筆者接觸到的很多工程咨詢公司,都在不斷“招兵買馬”,增辦資質(zhì),整合資源,為全過程工程咨詢積極進(jìn)行準(zhǔn)備。

全過程咨詢,更加注重市場主體之間的資源整合和內(nèi)在聯(lián)系,加強了不同環(huán)節(jié)和專業(yè)的整體把控和信息共享,提升了建筑產(chǎn)品和運營服務(wù)的安全及質(zhì)量水準(zhǔn)。在PPP項目中實行全過程工程咨詢,能夠高度整合服務(wù)內(nèi)容,節(jié)省投資和運營成本,減免工期延誤風(fēng)險,這是國家政策導(dǎo)向也是基建行業(yè)進(jìn)步的體現(xiàn)。

二、PPP項目對全過程工程咨詢更有需求

PPP項目的前期咨詢成果需與后期采購執(zhí)行情況對應(yīng)掛鉤,需要全過程咨詢進(jìn)行跟蹤修訂。結(jié)合最近出臺的一系列政策文件,國家對已經(jīng)落地實施的PPP項目,將加大咨詢成果的監(jiān)測力度,保證前期咨詢與后期執(zhí)行數(shù)據(jù)連貫一致、賬實相符,謹(jǐn)防項目實際履行中前后脫節(jié)、變形走樣,對于前后測算數(shù)據(jù)偏差較大的項目,很可能要求退庫整改。故對于PPP項目來說,為保證信息及時對應(yīng),防止責(zé)任推諉,推廣全過程咨詢大有必要。

PPP項目的合同周期較長,需進(jìn)行過程管控。PPP項目的合同周期一般在10至30年之間,包含建設(shè)期和運營期,時間跨度較大,其間充滿了很多主客觀變數(shù)??陀^變數(shù)包含但不限于法律和政策變更、技術(shù)革命的更新?lián)Q代、金融及市場模式轉(zhuǎn)變、消費觀念和環(huán)境需求改變、人員變動調(diào)整等等,主觀變數(shù)包含不履行職責(zé)和義務(wù)以及不按合同要求履行職責(zé)和義務(wù)等等,這些主觀過錯、情勢變更、不可抗力和意外事件,都可能對PPP產(chǎn)生深度的負(fù)面影響。引進(jìn)全過程咨詢服務(wù),能增加風(fēng)險預(yù)判和應(yīng)對措施,從而為PPP提供連貫的專業(yè)技術(shù)支撐。

PPP項目的建設(shè)投資是重點審查環(huán)節(jié),符合全過程咨詢的適用條件。從社會資本方的角度來看,要更多強調(diào)建設(shè)期間的內(nèi)部協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,資源整合,信息共享,以順利達(dá)成PPP合同的建設(shè)任務(wù)和目標(biāo)。從政府方角度,PPP建設(shè)方式基本采用EPC和交鑰匙模式,由社會資本方負(fù)責(zé)完成,政府方系統(tǒng)性地將風(fēng)險和責(zé)任打包給社會資本,強調(diào)了項目建設(shè)的整體效應(yīng)。而運營期是建設(shè)期的延展,也是項目產(chǎn)出績效的實踐檢驗階段,是全過程咨詢不可或缺的環(huán)節(jié)。所以,PPP項目的系統(tǒng)性和整體性特征,符合進(jìn)行全過程咨詢的條件。

PPP合同中的條款內(nèi)容框架性較強,但實踐操作性不足,而且PPP合同體系還包含了其他很多附屬合同,專業(yè)和行業(yè)面較廣,需要引進(jìn)全過程咨詢,在過程中不斷修正、細(xì)化和調(diào)整。筆者接觸的多個PPP合同,許多條款屬于框架性條款,只是約定了一般性的處理原則,缺少操作細(xì)則。

比如項目延期,是否改動了招標(biāo)文件的實質(zhì)性條款,是否要重新調(diào)整兩評一案;如果合作周期改變了,政府方的財政支出責(zé)任和方式,又如何對應(yīng)調(diào)整;比如工程索賠,增加的索賠費用若超過設(shè)計概算10%以上時,項目可研和立項審批如何調(diào)整;增加的索賠費用也會增加社會資本方的融資責(zé)任和負(fù)擔(dān),風(fēng)險如何救濟;對于增加的索賠費用,政府方作為過錯方和SPV公司股東,是否享有索賠費用的分紅權(quán)利;比如項目接管,接管目的到底是臨時過渡、扭虧為盈還是債務(wù)清算,其用意不同,則接管的操作規(guī)程也應(yīng)有所區(qū)分,這個要在后期進(jìn)行補充細(xì)化。在實踐中,政府方主觀意識性較強,有的項目甚至約定有由金融機構(gòu)行使接管權(quán)利,這些都缺少操作細(xì)則和法規(guī)依據(jù)。其他諸如風(fēng)險分配,爭議調(diào)解,融資兜底,績效考評、財稅處理和違約清算等,都需要在全過程咨詢服務(wù)中,不斷進(jìn)行修正和調(diào)整。

PPP項目

三、關(guān)于PPP項目中全過程咨詢的幾點思考

1、全過程咨詢服務(wù)要增加法律和財稅專業(yè)。

眾所周知,PPP不僅包含建設(shè)內(nèi)容,還有運營、融資、風(fēng)險、合同和財稅等重要內(nèi)容。PPP項目中的合同體系千絲萬縷、盤根錯節(jié),作為PPP合同來說,更多起到的是框架性和原則性作用,如何實施和保障以及細(xì)化和調(diào)整,還有很多法律工作要做。而項目的投資融資、審計結(jié)算和財稅處理,也貫穿PPP項目的生命周期,這里面需要專業(yè)的財稅技術(shù)力量進(jìn)行服務(wù)。故本文認(rèn)為,應(yīng)在PPP全過程咨詢中增加法律和財稅專業(yè)服務(wù),以滿足PPP的整體性需求,不止為PPP提供全過程服務(wù),還有全方位服務(wù)。

2、全過程咨詢服務(wù)機構(gòu)可以作為社會資本方參與PPP項目建設(shè)。

本文認(rèn)為,從政府和社會資本合作角度,為了最大化發(fā)揮PPP項目的社會和經(jīng)濟效應(yīng),在條件成熟的情況下,可以引入全過程咨詢服務(wù)機構(gòu)作為社會資本方的聯(lián)合體成員參與PPP投標(biāo)和建設(shè)。全過程咨詢機構(gòu)的引入,是一種技術(shù)保障,會更加優(yōu)化SPV公司內(nèi)部的專業(yè)整合程度和經(jīng)營管理能力,這是從社會資本方需求的角度考慮。當(dāng)然,引入全過程咨詢機構(gòu),也要參與績效考核付費,形成有效的激勵約束機制,發(fā)揮全過程咨詢的價值和作用。

3、提供前期咨詢的服務(wù)機構(gòu)不宜繼續(xù)參加后期咨詢投標(biāo)。

根據(jù)《政府采購法實施條例》第18條規(guī)定“除單一來源采購項目外,為采購項目提供整體設(shè)計、規(guī)范編制或者項目管理、監(jiān)理、檢測等服務(wù)的供應(yīng)商,不得再參加該采購項目的其他采購活動”,以及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第34條規(guī)定“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個人,不得參加投標(biāo)”,故前期提供過咨詢服務(wù)的咨詢機構(gòu),從目前的法律層面上來說,還不宜參加后期社會資本方的招投標(biāo),后期的咨詢投標(biāo)應(yīng)由獨立的第三方機構(gòu)參與投標(biāo)。

雖然我國當(dāng)前沒有專門的PPP立法和法律適用,前后咨詢服務(wù)可能存在斷檔承繼,也可能產(chǎn)生一定的責(zé)任推諉,不利于PPP項目的周期性服務(wù),但是本文認(rèn)為,從政府方需求的角度考慮,可以建議由政府方對PPP項目的全過程咨詢進(jìn)行一次性招標(biāo),包括前期咨詢和后期采購執(zhí)行階段,招標(biāo)時可以分段計價,按環(huán)節(jié)付費,以保證項目的整體性需求。

4、在PPP模式中推廣全過程咨詢,需要制度保障。

當(dāng)前,國家對建筑市場主體更多是在倡導(dǎo)資源整合,要求市場主體之間的合作發(fā)展,弱化競爭和各自為戰(zhàn)的市場局面,優(yōu)化建筑市場的交易服務(wù)結(jié)構(gòu)。所以本文認(rèn)為,對于具備一定規(guī)模和條件的PPP項目,可以從制度上倡導(dǎo)引進(jìn)全過程咨詢服務(wù),并將引進(jìn)情況作為項目評審入庫和入選示范性項目的一個參考性指標(biāo),從而在國家層面上給予政策保障,以推進(jìn)PPP項目的良性和健康發(fā)展。

PPP模式推廣幾年來,全國已有數(shù)千個PPP項目進(jìn)入了采購執(zhí)行階段。這么多的PPP項目就像是初生的嬰兒,要吸收“營養(yǎng)”,要灌輸“教育”,更要“強身健體”,保證健康成長。因此,PPP模式需要全過程咨詢,在當(dāng)前,應(yīng)是形勢所趨!


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